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公立医院采购内控问题亟待引起重视

发布日期:2019-03-27   作者:第一福利社区    来源:第一福利社区    阅读: 次   字体:[] [] []

随着医疗体制改革的不断深入,公立医院在面临发展机遇的同时,也存在着很大的改革风险。公立医院作为我国医疗机构的主体,其内部医疗设备器械、医用耗材以及药品等采购环节的规范与否直接影响医疗成本和公共卫生安全,如疏于管理将间接导致“看病难,看病贵”的民生现象。本文就公立医院采购现状,结合笔者审计经验,揭示公立医院采购内控方面存在的相关问题,并在此基础上提出完善管理制度的意见和建议。

一、公立医院采购内控现状

2012年11月,财政部发布了《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财会〔2012〕21号),自2014年1月1日起正式实施,要求各行政事业单位建立适合本单位实际情况的内部控制体系,并组织实施。所谓内部控制,是指单位为实现控制目标,通过制定制度、实施措施和执行程序,对经济活动的风险进行防范和管控。公立医院作为差额补贴行政事业单位,其内控制度既是一项重要的管理活动和制度安排,也是单位管理控制的基础,内控体系在提升管理水平、规范采购行为方面发挥着重要作用。

当前,公立医院采购主要还是以部门分散采购为主,采购方式以公开招标和邀请招标为主,各部门的采购职能没有予以科学、合理的划分。医院内控制度普遍存在高层领导内控意识淡薄、采购成本内部控制乏力,缺乏相应专业技术人才等问题,内控制度的编制质量参差不齐,执行效果较差。

从资金来源来看,医院的基建维修、设备器械、医疗耗材及药品等采购资金主要来源于医院的医疗收入;基本建设和大型设备购置、符合国家规定的离退休人员所需经费、补贴政策性亏损和对承担的公共卫生服务等任

给予专项补贴等一般由财政补助承担。

需要注意的是,根据资金性质和采购类型的区别,公立医院各项采购活动适用的法规和制度各不相同,主要划分为以下三类:

1.财政资金承担的公立医院主体基础建设,医院使用未纳入预算管理的自有资金投资建设的建设工程以及与工程建设有关的货物、服务,采用招标方式选择中标单位的,均适用《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例,主要包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等,与工程建设有关的构成工程不可分割的组成部分,且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等,以及与工程建设有关的完成工程所需的勘察、设计、监理等服务;采用非招标方式采购的政府采购工程及与工程建设有关的货物、服务等适用《政府采购法》及其实施条例。

2.使用财政性资金采购的医疗设备、医用耗材及药品等,应以《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例为指导,对照相应年度的集中采购目录和采购限额标准,采用招标方式选择供货单位的,适用《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部87号令);采用非招标方式采购的,根据具体情况对应适用《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部74号令)《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(财库〔2014〕214号)《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号)等法规政策。

3.目前部分公立医院收支未全部纳入预算管理,使用未纳入预算管理的自有资金采购医疗设备、医用耗材及药品等,资金性质为非财政性资金,不再适用于政府采购法等相关法规,主要依靠医院采购内控制度进行规范。

上述三类采购活动中,第1、2类采购活动因受到相关行政法规的约束,且大多委托专业的招标代理机构,进入公共资源交易中心在行政主管部门的监管下实施采购活动,相对较为规范,基于公立医院发展现状,第3类采购活动金额往往占比较高,采购管理混乱,廉政风险大。因此,切实推进公立医院采购内控建设,防止采购资产流失,“把权力关进制度的笼子里”,对于维护社会公众利益,有效预防腐败具有重要意义。

二、当前公立医院采购内控存在的主要问题

(一)采购预算管理意识淡薄

部分公立医院整体采购预算意识淡薄,采购预算管理工作浮于形式。一是医院没有按照规定制定年度采购预算,或简单交由财务人员进行编制,采购预算质量粗糙,明细量化不够,与实际情况不相符合;二是执行过程不严格,采购随意性大,往往是临床科室临时提出采购需求,采购部门在仓促之间完成采购任务,对于采购的医疗产品,没有进行足够的市场调研和内部会商,超过预算的部分没有按照规定履行预算调整审批程序,不利于采购预算的统筹,对资金的使用缺乏安全有效的控制;三是缺乏决算考核机制,对预算执行的绩效成果没有充分利用,预算机制形同虚设。

(二)采购内控制度不够健全

一是采购预算与计划管理、采购活动管理、合同管理和验收管理等采购内部管理制度不够健全,部分公立医院建立的内控制度照搬照抄,不切实际,缺少科学性与可操作性,医院没有组织专门人员对采购内控制度的有效性进行跟踪评价,并及时反馈评价结果,未对制度存在的问题进行持续改进;二是未明确各采购部门的职责权限,内部各个采购流程制度细化不足,采购实施过程控制存在薄弱环节,尤其是合同履约管理和验收入库管理方面;三是对采购活动的全过程监管力度不足。医院主要依靠采购部门独立完成采购活动,没有利用各监督部门的相关职能,规定内部监督的程序和要求,无法发挥各个监督职能部门各尽其职的作用,使得采购部门的权利游走在制度笼子之外,缺少内控体系的监管,可能滋生腐败。

(三)采购活动不规范

一是采购信息发布不规范。部分采购项目的招标采购公告仅在公立医院网站发布,信息发布存在透明性不强和公开程度不够等问题,不发布完整的采购项目信息,故意缩小公开范围,并在最短时间予以公布,容易导致潜在投标人信息获取不对称的现象;二是招标文件存在不合理的限制性条款。采购单位为了让特定的供应商中标,经常会在投标文件的资格条件和评分标准上做文章,设置一些不合理的条款排斥潜在投标人,围标串标的风险很高;三是合同文件不完整。合同条款过于简单,双方责、权、利以及质量保修责任等约定不明,不利于合同履约的管理;四是验收入库管理重视程度不足。医学装备安装调试使用后,医院未组织采购部门、使用部门、供货方依据合同约定及时进行验收,填写由各方签字确认的验收报告,按规定予以移交入库;五是采购项目档案管理混乱。在整个采购活动结束后,采购人员未及时将各个环节的资料收集整理归档,建立采购项目台账,受轮岗制度的影响,“新官不理旧账”的情况也时有发生,导致采购档案缺漏。

(四)采购管理人员整体业务水平偏低

从笔者审计涉及的公立医院来看,设备科、医耗科、总务科等主要采购部门的管理人员多数由医疗人员和行政人员转岗担任,年龄层次普遍偏大,因政策法规理解不透,业务水平不扎实,缺乏系统知识的的培训和经验,不能具备采购业务需求的专业素质,很难应对日常的采购管理工作。此外,医院高层领导一般将主要精力放在医疗业务上,对采购管理部门的重视程度不够,导致大多采购管理人员对待工作产生倦怠情绪,以应付为主,在这样的情况下,势必会造成采购实施的效果不甚理想,容易导致发生涉嫌违规采购行为。

三、加强公立医院采购内控的对策及建议

(一)完善预算管理体系,提升采购管理水平

根据《医疗卫生机构医学装备管理办法》(卫规财发〔2011〕24号)的规定,二级及以上的公立医院应当成立医学装备管理委员会。委员会由机构领导、医学装备管理部门及有关部门人员和专家组成,负责对本机构医学装备发展规划、年度装备计划、采购活动等重大事项进行评估、论证和咨询,确保科学决策和民主决策。采购管理部门应当根据医学装备发展规划和年度预算,结合各使用科室装备配置和保障需求,编制年度装备计划和采购实施计划,报集体研究批准确定后严格执行。

预算管理体系作为一种成熟有效的内控方法,实现了对医院业务、信息流程的整合,对医院制定采购目标、控制采购行为、规避采购风险以及优化资源配置具有重要意义,利用预算管理对医院内部各科室的资源进行分配、考核、控制,以便有效地组织和协调各项采购活动,完成既定的采购需求,这不单纯是财务部门的管理职能,而是医院整体性、综合性、具有全面控制约束力的良好机制。

医院应按照相关规定,在充分调查研究和测算分析的基础上,调动各职能部门积极参与,提升采购预算编制水平,使编制的预算更加符合采购实际,严格预算的执行和调整审批流程,发挥部门预算的约束性,加强对预算执行的动态监控和问责力度,做好年度预决算分析,并在此基础上提炼总结经验教训,对预算的实施效果进行考核评价,强化决算分析结果运用,全面提高医院采购管理水平和经营绩效。

(二)健全采购内控制度,明确职能岗位权责

医院应当根据《行政事业单位内部控制规范(试行)》、《医院财务制度》等相关规定,组织编制科学健全的采购及其他配套的内控制度,确保采购需求制定与内部审批、招标文件准备与复核、合同签订与验收、验收与保管等不相容岗位相互分离,明确各业务岗位的职责权限、审批程序和相关责任,督促采购业务人员在授权范围内行使职权、开展工作,建立重大事项集体决策和会签制度,建立医院纪检、审计、财务等相关监督职能部门全面参与采购活动的工作机制,对各个采购环节进行有效的全程监管,保证采购活动公平、公正、公开,杜绝以权谋私、贪污腐败的现象。

(三)加强采购流程管理,规范全周期采购活动

医院应根据《政府采购法》及其实施条例、采购内控制度等相关法规制度,结合实际需求,采取相对合适的采购方式组织采购活动,提高采购工作效率,加强流程管控,做好从采购预算、采购需求、采购过程、合同签订、履约验收到后期使用全周期的系统管理。

医院应按照规定在制定媒介上发布详细的采购项目信息,严格审查招标文件及合同,确保评审条件合理适当,合同条款规范完整,对采购进口产品、变更采购方式等重大事项应当加强内部审核,严格履行审批手续。根据相应的验收制度和采购合同文件,应组织指定部门或专人对所购物品的品种、规格、数量、质量和其他相关内容进行验收,并签署出具验收证明。加强对采购项目的档案管理,指派专人负责妥善保管采购预算批复文件、招投标文件、评标定标文件、合同文本、验收证明等采购资料,并及时整理归档。

(四)增强内控管理意识,提高采购队伍整体素质

组织因素是最关键的因素,医院高层领导应提高对采购内控重要性的认识,充分了解专业人员对采购行为的积极作用,率先主动地学习各项采购政策,强化对采购工作的领导,聘请专业人员担任采购部门的负责人,并组织中层领导、管理人员全面参加内部控制、采购法规等相关内容培训, 总结采购工作情况,深入分析采购工作存在的问题,全面提升采购工作人员业务能力,学习先进采购管理技巧, 建设一支专业素质过硬、法规掌握全面、满足业务需求的高素质队伍,为科学有效地开展采购内控管理打下坚实基础,努力为公立医院的采购工作呈现新局面。

近年来,公立医院内部采购领域腐败问题频发,引起人民群众的广泛关注,个别医院领导将制度的漏洞当作谋取私利的温床,贪污金额巨大,社会影响恶劣。伴随着新形势下公立医疗机构的改革浪潮,在强调医院自身健全内控制度的同时,与其并轨的监管机制也显得尤为重要,主管部门应逐步完善相关法规规章,进一步细化采购监督职能,各个层面互相联系,有机结合,为我国医疗事业的发展保驾护航。


                                                       

(全椒县审计局  胡晓露)

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