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关于污水处理特许经营项目招标方式的探讨

发布日期:2019-09-16   作者:第一福利社区    来源:第一福利社区    阅读: 次   字体:[] [] []

在国家相关政策的鼓励下,目前较多的城镇污水处理设施建设运营项目都选择采用特许经营的方式实施,即由社会资本参与投资,政府授予投资者固定期限的特许经营权获取合理的投资回报,并向其支付污水处理费购买服务。

政府和社会资本合作项目具有建设周期长、复杂程度高、专业性强的特点。截至目前,我省在特许经营活动方面的相关规定尚未完善,全省没有形成统一的可执行性较强的做法,各个项目的管理水平参差不齐。例如,合肥市和淮南市相继出台了地方性市政公用事业特许经营的相关规定,但两者在特许经营者的选择程序和实施细则上不尽相同,且规定中提到的“招募”、“公开接受申请并进行协商”等选择方式缺乏法律法规依据。在污水处理特许经营投资方的选择程序上,各地的做法不一,对于相关情形的认定存在着一定的分歧。

一、关于污水处理项目特许经营方的选择方式

《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)规范的是各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。特许经营项目付费模式有多种,具体到污水处理项目,主要以“政府付费”的模式居多,将污水处理费纳入财政预算管理,由财政拨款承担,理应属于《政府采购法》规范的范畴。

另外,财政部2014年9月发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)中也指出,政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务,同时要求地方各级财政部门要会同行业主管部门,按照《政府采购法》及有关规定,依法选择项目合作伙伴,综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素,择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴。

因此,污水处理特许经营项目首先应在《政府采购法》及其实施条例的框架下开展招标采购活动,但由于特许经营项目的特殊性,特许经营方的选择方式还应当结合相关针对性的规定来分辨: 

一是建设部自2004年5月1日起施行的《市政公用事业特许经营管理办法》,其中第二条规定:“本办法所称市政公用事业特许经营,是指政府按照有关法律、法规规定,通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者,明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。”二是国家发改委等六部委共同发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》,该办法第十五条规定:“实施机构根据经审定的特许经营项目实施方案,应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。特许经营项目建设运营标准和监管要求明确、有关领域市场竞争比较充分的,应当通过招标方式选择特许经营者。”

上述两个管理办法同时强调了“竞争”二字,由此可见,特许经营方的选择办法一般应采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判等方式,凸显市场竞争性;对于市场成熟、竞争充分的项目,应当优先采用招标方式。

二、关于污水处理项目特许经营方自行建设的条件

污水处理设施的建设属于《中华人民共和国招标投标法》(以下简称《招投标法》)第三条中关系社会公共利益、公众安全的基础设施项目一类,一般应首选招标的方式。实践中,在特许经营方确定之后,为加快项目实施进度,方便沟通协调,满足设施配套要求,发包人在选择建设方时,常常不经招标程序直接授予满足相应资质条件的特许经营方实施。

对于该种做法,《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条规定:“除招标投标法第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外,有下列情形之一的,可以不进行招标:……(三)已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供……”,而《政府采购法》中目前尚没有明确规定。

从狭义上理解,如果特许经营项目投资人是通过招标方式选择确定的,且依法能够自行建设、生产和提供,这样的工程建设项目则可不进行招标;反之,如果特许经营项目投资人是通过非招标方式如竞争性谈判、竞争性磋商等非招标方式确定的,即使投资人具备自行建设、生产和提供的相应资质和条件,这样的项目也应进行招标。

但笔者认为,《招投标法》中所说的招标只有公开招标和邀请招标两种方式,从其立法的本意上揣测,是否可以“直接授予”的判断标准应为特许经营方是不是通过法定的竞争方式选择。虽然《政府采购法》中并无相关明确规定,但对于依法通过竞争性谈判、竞争性磋商等非招标方式选择的特许经营方,只要选择的方式和程序不违背相关法律法规的规定,那么发包人也可以直接授予特许经营方实施。同时,笔者建议《政府采购法》及其实施条例也应尽快完善相关条款,明确特许经营项目涉及的工程建设模式。

三、关于完善具体实施细则的建议

特许经营项目关系到社会公众利益,在选择特许经营方的过程中,合作双方需要就项目的功能和绩效要求、价格调整、争议解决程序、退出机制以及各项风险分担等进行深入的谈判磋商,这对具体的操作流程提出了更高的要求。在实际工作中,对于特许经营方选择程序的具体流程缺乏规范性文件依据,如《市政公用事业特许经营管理办法》中只对发布招标条件、资格审查、方案评审等程序做出简单要求,没有详细的实施细则;《基础设施和公用事业特许经营管理办法》也只有“实施机构应当公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的法人或者其他组织作为特许经营者”这样的表述。虽然各地已将特许经营项目纳入当地的公共资源交易目录,进入公共资源交易平台交易,但由于实施办法不具备很强的可操作性,还是留给实施单位很大的操作空间,存在着一定的风险。

财政部、住建部在《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》中要求地方财政部门要会同住房城乡建设(市政公用)部门抓紧研究制定符合当地实际情况的操作办法,实现规范化管理。

笔者建议,我省应尽快出台相关细化规定,进一步明确经营权授予的条件和程序,规范各类市政公用事业特许经营活动,为加快政府职能转变,支持新型城镇化建设保驾护航。



                                                        

(全椒县审计局  胡晓露)
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